Dotychczasowe działania kontrolne NIK związane z zanieczyszczeniem powietrza dotyczyły przede wszystkim skutków niskiej emisji z domowych pieców grzewczych i lokalnych kotłowni węglowych. Natomiast nie zajmowano się kolejną istotną przyczyną niedostatecznej jakości powietrza, tj. niską emisją z transportu drogowego.

W tej kontroli NIK przyjrzała się działaniom podejmowanym na terenie miast o największym natężeniu ruchu drogowego: w Warszawie, Krakowie i Łodzi, a co za tym idzie tam gdzie często przekraczane są dobowe wskaźniki zanieczyszczenia powietrza. Celem kontroli było ustalenie, czy obowiązujące regulacje prawne, rozwiązania organizacyjne i techniczne oraz działania wymienionych organów administracji publicznej pozwalały na skuteczne eliminowanie z ruchu drogowego pojazdów z nadmierną emisją substancji szkodliwych dla ludzi i środowiska.

W ocenie NIK Minister Infrastruktury nie zapewnił kompleksowych rozwiązań w obszarze polityki transportowej dotyczących standardów kontroli emisji spalin, które pozwoliłyby skutecznie ograniczać zanieczyszczenia z transportu drogowego.

Do 2015 r. nie podjął on prób wdrożenia rozwiązań, które mogłyby przyczynić się do ograniczenia szkodliwych substancji emitowanych przez transport drogowy, pomimo że miał wiedzę o nieskuteczności systemu dopuszczania pojazdów do ruchu drogowego oraz o wysokiej szkodliwości niektórych składników spalin samochodowych (m.in. cztery informacje NIK, pierwsza z 2009 r.). W Ministerstwie nie podjęto też prac, pomimo przekazania w lutym 2014 r. Strategii (przez powołaną przez Ministra grupę roboczą), w której przedstawiono propozycje rozwiązań mających na celu naprawę systemu badań technicznych pojazdów.

Ustalenia kontroli wskazują, że działania Ministra Infrastruktury w zasadzie ograniczyły się do realizacji obowiązku wdrożenia unijnej dyrektywy z 2 kwietnia 2014 r. (2014/45/UE) w sprawie okresowych badań pojazdów. Minister rozpoczął prace z ponad półtorarocznym opóźnieniem, choć termin określony w implementacji dyrektywy mijał 20 maja 2017 r. Projekt ustawy trafił do sejmu, ale w grudniu 2018 r. został zdjęty z porządku obrad.

Stosowne przepisy do dzisiaj nie zostały przyjęte. Naruszenie obowiązku implementowania dyrektywy skutkuje brakiem w polskich regulacjach prawnych nowoczesnych rozwiązań w zakresie badań technicznych pojazdów (samochody nie spełniające warunków technicznych określonych w dokumentach homologacyjnych nie byłyby dopuszczane do ruchu), dostosowanych do obowiązującego prawa wspólnotowego.

W ocenie NIK, bezczynność Ministra Infrastruktury powoduje, że pojazdy z niesprawnymi bądź usuniętymi elementami wyposażenia odpowiedzialnymi za oczyszczanie spalin, wskutek braku odpowiednich rozwiązań prawnych, umożliwiających identyfikację takich pojazdów, są przez diagnostów nadal dopuszczane do ruchu drogowego.

Z opóźnieniem Minister Infrastruktury wdrożył do polskiego porządku prawnego unijną dyrektywę (2014/47/UE) w sprawie drogowej kontroli technicznej z 3 kwietnia 2014 r. Przepisy niezbędne do wykonania tej dyrektywy powinny być opublikowane przez kraje członkowskie do 20 maja 2017 r., weszły jednak w życie dopiero na początku listopada 2019 r.

Dobitnym przykładem potwierdzającym konieczność niezwłocznego podjęcia przez Ministra Infrastruktury stosownych prac są wyniki pomiarów emisji spalin przeprowadzonych w 2019 r. na terenie Krakowa. Przebadano ponad 60 tys. samochodów osobowych i dostawczych, bez konieczności zatrzymywania ich do kontroli. Stwierdzono, iż 57% przebadanych pojazdów nie spełniało norm z zakresie tlenków azotu, 48% emisji tlenku węgla, 45% – węglowodorów, a 40% – pyłów.

Z przeprowadzonych pomiarów wynika, że najwyższe przekroczenia odpowiednich limitów dla pyłów odnotowano dla pojazdów starszych, zasilanych benzyną (od 62,9% zbadanych pojazdów w klasie Euro 4 do odpowiednio 70,8% w klasie Euro 2). Wynika to z innych standardów technicznych obowiązujących producentów samochodów przed kilkunastoma laty.

Natomiast najwyższe przekroczenia limitów dla związków tlenków azotu stwierdzono w przypadku samochodów nowszych, zasilanych olejem napędowym, najwięcej w pojazdach klasy Euro 5 (w 83% zbadanych pojazdów tej klasy).

Z badań wynikało także, że samochody z silnikiem diesla emitują nawet kilkanaście razy więcej szkodliwych pyłów niż te z silnikiem benzynowym.

W związku z powyższym NIK wnioskuje do Ministra Infrastruktury o podjęcie działań w celu wprowadzenia przepisów określających:

• sankcje wobec osób odpowiedzialnych za zlecanie, oferowanie oraz wykonanie usługi usunięcia z pojazdu urządzeń zamontowanych przez producenta w celu ograniczenia emisji substancji szkodliwych dla zdrowia i środowiska;
• obowiązek poddawania pojazdów dodatkowym przeglądom technicznym, potwierdzającym ich zdatność do ruchu drogowego po przekroczeniu określonego wieku pojazdu i wielkości przebiegu;
• sposób przeprowadzania pomiaru emisji spalin w trakcie badań technicznych pojazdów, umożliwiający dopuszczanie do ruchu drogowego wyłącznie pojazdów, które spełniają warunki w zakresie ochrony środowiska, określone w dokumentach homologacyjnych, uprawniających do sprzedaży i użytkowania;
• szczegółowy zakres, warunki i tryb przeprowadzania kontroli stacji kontroli pojazdów przez organy sprawujące nadzór nad tymi podmiotami, dokumentowanie przebiegu kontroli oraz ich wyników, a także postępowanie pokontrolne;
• status diagnostów oraz zasady ich zatrudniania, uwzględniające konieczność zapewnienia niezależności w wykonywaniu ich obowiązków;
• obowiązek systematycznego podnoszenia kwalifikacji przez diagnostów, np. w formie okresowych szkoleń uzupełniających, potwierdzanych egzaminem państwowym warunkującym przedłużenie uprawnień.

Z kolei do premiera o podjęcie działań w celu pilnego wznowienia prac nad wdrożeniem przepisów stanowiących realizację obowiązku implementowania do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2014/45/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie okresowych badań zdatności do ruchu drogowego pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz uchylającej dyrektywę 2009/40/UE.

Dla prawidłowej oceny wpływu transportu drogowego na jakość powietrza w dużych aglomeracjach miejskich istotne znaczenie ma usytuowanie urządzeń pomiarowych oraz liczba tych urządzeń. W ramach Państwowego Monitoringu Środowiska w sieci pomiarów jakości powietrza funkcjonuje blisko 300 stacji pomiarowych, jednak tylko 16 stacji zlokalizowano w bezpośrednim sąsiedztwie ulic (są to tzw. stacje komunikacyjne). W części tych stacji pomiar jest jednak realizowany w ograniczonym zakresie – na przykład nie jest przeprowadzany pomiar tlenków azotu (NOx), bądź pyłów PM2,5 i PM10.

Co istotne w połowie województw, na terenie żadnego z miast, nie prowadzi się badań stanu powietrza przy wykorzystaniu stacji komunikacyjnych. Dotyczy to województw: wielkopolskiego, lubelskiego, pomorskiego, warmińsko-mazurskiego, opolskiego, lubuskiego, podlaskiego i świętokrzyskiego. Należy przy tym podkreślić, że takich stacji nie ma w 25 spośród największych polskich miast (o liczbie mieszkańców powyżej 100 tys.) – m.in. w Poznaniu, Gdańsku, Lublinie, Białymstoku, Gdyni.

Zastanawia przy tym kolejność uruchamiania stacji, w tym brak związku lokalizacji z wielkością miasta (i zwiększonym natężeniem ruchu). Przykładem jest uruchomienie aż 4 stacji w województwie kujawsko-pomorskim, i to w miastach mniejszych: np. we Włocławku w 2005 r., w Grudziądzu w 2012 r.

Działania skontrolowanych prezydentów miast, w ramach sprawowanego nadzoru nad Stacjami Kontroli Pojazdów (SKP), były nieskuteczne i w konsekwencji w ograniczonym zakresie przyczyniały się do eliminacji z ruchu drogowego pojazdów niespełniających norm w zakresie emisji spalin.

W Polsce aż 73% samochodów ma ponad 10 lat. Stąd tak ważną rolę pełni skuteczny nadzór nad przeprowadzaniem przez diagnostów badań technicznych samochodów, w tym pomiaru emisji spalin.

W badanych urzędach miast część kontroli SKP przeprowadzano z naruszeniem wymaganej częstotliwości (raz w roku) lub w niepełnym zakresie. Stwierdzono przypadki nieobjęcia kontrolą stacji kontroli pojazdów przez okres nawet trzech lat. Ponadto prezydenci Warszawy i Krakowa nie wywiązywali się z obowiązku sprawdzenia, w każdej nadzorowanej stacji, prawidłowości wykonywania przez diagnostów badań technicznych pojazdów. Np. w Warszawie dotyczyło to ponad 60 proc. kontroli Stacji Kontroli Pojazdów. Tym samym poza kontrolnym działaniem organów nadzoru znajdowały się zasadnicze zagadnienia związane z działalnością SKP.

NIK zwraca uwagę, że nieprawidłowo sprawowany był nadzór nad Stacjami Kontroli Pojazdów przez starostów. Z zebranych informacji z 85 samorządów wynika, że w co czwartym powiecie kontrole nie były w ogóle przeprowadzane, lub były przeprowadzane z przekroczeniem wymaganej częstotliwości. Istotnym problemem może być brak odpowiednich kwalifikacji osób zatrudnionych w starostwach mniejszych miast. Osoby takie, jak wynika z przeprowadzonych przez NIK kontroli, na ogół nie posiadały wykształcenia technicznego, co mogło skutkować pomijaniem w kontroli zagadnień specjalistycznych.

Wiele do życzenia pozostawiają przeprowadzane przez diagnostów badania techniczne pojazdów. W trakcie kontroli NIK w 2017 r., ustalono że ponad połowę badań poddanych oględzinom diagności przeprowadzili nieprawidłowo, z naruszeniem obowiązujących przepisów. Pomijali oni szereg czynności określonych w przepisach jako obligatoryjne lub niedokładnie je wykonywali.

Ponadto używali przyrządów kontrolno-pomiarowych nieposiadających stosownego dopuszczenia do eksploatacji. Diagności nieprawidłowo kontrolowali emisję szkodliwych składników spalin w blisko 40% pojazdów poddanych kontroli, a blisko połowę pojazdów z tej grupy, pomimo tego że mogły one stanowić zagrożenie dla środowiska, dopuścili do ruchu drogowego. Przyczyną tego stanu, poza nierzetelnie sprawowanym nadzorem przez jednostki samorządowe, może być likwidacja w 2004 r. obowiązku odbywania przez diagnostów okresowych (co 2 lata) szkoleń uzupełniających.

Warto też zwrócić uwagę, że na przestrzeni lat wielokrotnie zaostrzono limity w normach Euro dla emisji najniebezpieczniejszych składników spalin, np. w przypadku pyłów 28-krotnie, a w przypadku związków azotu 12-krotnie. Mimo to, od lat w Polsce nie wprowadzono w przepisach krajowych żadnych zmian dostosowujących procedury badań w SKP. Problemem jest przy tym nagminne usuwanie z pojazdów urządzeń redukujących ze spalin substancje szkodliwe np. filtry DPF (filtry cząstek stałych). Niestety w Polsce takie modyfikacje nie pociągają za sobą kar finansowych dla kierowców i dla właścicieli warsztatów.

Według NIK kontrole drogowe pojazdów realizowane przez Policję oraz WITD nie zapewniały eliminowania z ruchu drogowego pojazdów, których stan techniczny naruszał wymagania ochrony środowiska. Czynności w tym zakresie prowadzone były niesystematycznie, w dodatku nie w ramach codziennej służby.

W wielu przypadkach do kontroli kierowano osoby nieposiadające odpowiedniego przeszkolenia specjalistycznego z zakresu ruchu drogowego. Do oceny zanieczyszczeń spalin sporadycznie wykorzystywano posiadany sprzęt pomiarowy (przez skontrolowane jednostki Policji), a także wykorzystywano urządzenia, które nie zostały poddane obowiązkowej, okresowej kalibracji.

NIK zwraca uwagę na pogłębiające się z roku na rok problemy kadrowe w Wydziałach Ruchu Drogowego Policji, jak i w inspektoratach ITD. W przypadku Policji stan ten dotyczy szczególnie Komendy Stołecznej. W pionie ruchu drogowego skontrolowanych komend (na dzień 30 czerwca 2019 r.) zatrudnionych było łącznie 955 osób (91,5% przyznanych etatów), przy czym faktycznie służbę na drogach pełniło 761 policjantów.

Odpowiednio w skontrolowanych inspektoratach ITD zatrudnionych było łącznie 198 osób (91% przyznanych etatów), a zadania kontrolne na drogach realizowało 86 inspektorów (na Mazowszu – 37 inspektorów, w Małopolsce – 29, a w woj. łódzkim – 20). Szczególnie niepokoi zmniejszająca się liczba inspektorów WITD przeprowadzających kontrole na drogach, zwłaszcza przy dużej liczbie nałożonych zadań (m.in. kontrola czasu pracy kierowców, dokumentów przewozowych, nacisków na oś, przewozu towarów niebezpiecznych, zwierząt, stanu technicznego, itd.).

Kontrole drogowe realizowane przez Policję oraz ITD przy użyciu urządzeń pomiarowych dotyczyły niewielkiej liczby pojazdów uczestniczących każdego dnia w ruchu drogowym. Zwraca uwagę niski odsetek skontrolowanych w ten sposób na terenie miast pojazdów, w odniesieniu do liczby pojazdów uczestniczących każdego dnia w ruchu drogowym.

Przykładowo na terenie Warszawy w I półroczu 2019 r. funkcjonariusze KSP skontrolowali łącznie 5140 pojazdów, przy czym tylko co ok. dwudziesty pojazd został zbadany przy użyciu specjalistycznego sprzętu pomiarowego. Według informacji Biura Administracji i Spraw Obywatelskich m.st. Warszawy każdego dnia, poza uczestniczeniem w ruchu pojazdów poruszających się wyłącznie w mieście, dodatkowo wjeżdżało i wyjeżdżało z Warszawy ok. pół miliona pojazdów.

Sytuacji nie poprawia przeprowadzana cyklicznie w całym kraju akcja SMOG. W jej ramach skontrolowano w trackie 30 jednodniowych działań ponad 680 tys. pojazdów i wykryto blisko 8 tys. przypadków nadmiernej emisji spalin.

Kontrolerzy NIK ustalili, że podczas akcji SMOG sporadycznie wykorzystywano sprzęt pomiarowy. Bez użycia takiego sprzętu funkcjonariusze mogą jedynie sprawdzić wycieki paliwa lub oleju, stan układu wydechowego (podwyższony poziom hałasu). Tylko w ekstremalnych sytuacjach, ze względu na znaczne zadymienie, można stwierdzić nieprawidłowość dotycząca emisji spalin.

Zgodnie z przepisami nie jest to jednak pomiar emisji zanieczyszczeń gazowych lub zadymienia spalin. Nawet podczas comiesięcznych działań SMOG, podczas których kierowano do patroli możliwie maksymalną liczbę funkcjonariuszy przewidzianych do pełnienia służby na drogach, w Warszawie i Łodzi tylko 4-7% kontroli wykonano z użyciem analizatorów spalin lub dymomierzy. Lepsze wykorzystanie odnotowanie podczas kontroli drogowych realizowanych na terenie miasta Krakowa – ok. 20% kontroli.

Zdarzały się i takie akcje SMOG, na które policjanci KSP w ogóle nie zabierali analizatorów spalin i dymomierzy, oraz takie na które sprzęt pomiarowy zabrali, ale go nie używali. Stąd podawane przez Policję informacje o efektach tych kontroli, z uwagi na niewykorzystywanie urządzeń pomiarowych, mogą prowadzić do niewłaściwych wniosków.

Ustalenia kontroli NIK wskazują na konieczność zwiększenia wykorzystania podczas kontroli drogowych posiadanego przez jednostki Policji sprzętu pomiarowego. Są one po prostu o wiele skuteczniejsze.

Przygotowanie funkcjonariuszy drogówki do realizacji zadań, w szczególności w zakresie umiejętności specjalistycznych, było niewystarczające. Przeszkolenie w zakresie obsługi urządzeń do pomiaru emisji spalin posiadało ok. 65% funkcjonariuszy. To oznacza, że co trzeci policjant WRD kierowany do pełnienia służby na drogach nie posiadał przeszkolenia, m.in. w zakresie: kontroli stanu technicznego pojazdów, pełnienia służby na drogach, kierowania ruchem drogowym, pomiaru prędkości i rejestracji zachowań uczestników ruchu drogowego.

Poziom wyszkolenia specjalistycznego był jednak uzależniony od otrzymywanych z Komendy Głównej Policji limitów szkoleń. W toku kontroli ustalono, że braki w zakresie specjalistycznego wyszkolenia policjantów spowodowały, że w składzie niektórych patroli wykonujących zadania z użyciem sprzętu do pomiaru emisji spalin, były osoby nieposiadające odpowiedniego przeszkolenia.

Również programy ramowe kursów specjalistycznych oraz kursów uzupełniających dla inspektorów ITD nie uwzględniały nabycia przez inspektorów wiedzy i umiejętności niezbędnych do prawidłowego przeprowadzania pomiarów oraz obsługi urządzeń kontrolno-pomiarowych.

Kolejnym problemem były braki sprzętowe w Policji. Średnio tylko co dziesiąta komenda powiatowa/miejska dysponuje jednym zestawem do przeprowadzania kontroli emisji spalin – na wyposażeniu 337 komend znajdowały się 34 analizatory spalin oraz 34 dymomierze. Odpowiednio na wyposażeniu 16 WITD znajdowało się 14 analizatorów spalin i 81 dymomierzy, a w kolejnych 80 zestawów inspektorzy drogowi zostaną wyposażeni w tym roku. Policji brakowało też na wyposażeniu pojazdów Ekip Techniki Drogowej i Ekologii – np. w KSP wg norm miały być cztery pojazdy, a były dwa.

W dwóch komendach (w Łodzi i w Warszawie), a także każdej ze skontrolowanych WITD stwierdzono nieprawidłowości dotyczące braku ciągłości wymaganych kontroli metrologicznych, legalizacji lub wzorcowania urządzeń do pomiaru emisji spalin, używanie urządzeń pomiarowych bez ważnych świadectw sprawności/przeglądów, a także brak dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązkowej okresowej kalibracji. Stwarzało to ryzyko, że urządzenia te mogły być w czasie ich użycia niesprawne, a wyniki pomiarów emisji spalin niewiarygodne.

W Polsce powszechnie świadczone są usługi polegające na usunięciu z pojazdu filtrów i innych elementów służących ograniczeniu nadmiernej emisji związków szkodliwych, montowanych przez producentów pojazdów w celu spełniania coraz bardziej rygorystycznych norm EURO. Podkreślenia wymaga, że producent nowego pojazdu, przed jego wprowadzeniem do obrotu, ma prawny obowiązek uzyskać świadectwo homologacji. Świadczenie takich usług, wykonywane w pojazdach zarejestrowanych i dopuszczonych do ruchu, jest zatem nielegalne. Tymczasem żadna ze skontrolowanych jednostek Policji nie prowadziła działań wobec takich podmiotów.

Ze względu na powyższe błędy NIK złożyła wniosek do Komendanta Głównego Policji oraz Głównego Inspektora Transportu Drogowego o podjęcie działań w celu:

• zapewnienia przestrzegania przez podległe jednostki określonych przez producenta zasad kalibracji urządzeń pomiarowych, wykorzystywanych do kontroli emisji spalin;
• rozbudowania systemu szkolenia funkcjonariuszy zatrudnionych w pionie ruchu drogowego Policji i odpowiednio inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, tak aby w możliwie krótkim czasie doprowadzić do przeszkolenia pełnego stanu osobowego tych jednostek na kursach specjalistycznych w zakresie kontroli emisji spalin.
• zwiększenia liczby kontroli emisji spalin, również w ramach codziennej służby oraz wykorzystywanie w szerszym zakresie posiadanego sprzętu pomiarowego (wniosek tylko do Komendanta Głównego Policji).

Źródło: NIK